基于政策合法性视角的公共政策有效落地分析

——以设施农业政策在优成农场的落地为例

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一、文献回顾与问题提出

十八届三中全会以来，强化制度执行和政策落实成为了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“制度的生命在于执行”，“一分部署，九分落实”。从政策层面看，“狠抓落实”的本质是提高政策执行力，以将政策贯彻到底，加速制度优势转换为治理效能。

如何推进政策有效执行并实现政策目标在学术界一直是经久不衰的话题。经典研究路径有自上而下路径（Mazmanian and Sabatier，1981；Van Meter and Van Horn，1975）、自下而上路径（Lipsky，1980；Hjern and Porter，1981）和综合路径（Mandell，1984；O&39;Toole et al.，1997；Mascini and Bacharias，2012）。国内学界也形成了一批具有中国特色的研究（庄垂生，2000；钱再见、金太军，2002；贺东航、孔繁斌，2019）。

这些研究均在一定程度上较好地解释了政策执行影响因素、政策执行失败或偏差的现实样态与前因后果，值得借鉴，但仍需要进一步拓展。

第一，重政策管理，轻政策治理。

第二，将政策合法性视为外生变量而非内生变量。现有研究多视政策执行为一个行政问题，将政策合法性建构归属于政策制定这一政治领域。实际上，政策执行过程也伴随着持续的政治过程（Barrett and Colin，1981）。

第三，对政策合法性影响政策执行的机理缺乏系统探讨。现有的少量研究多关注政府合法性对公共政策能否有效执行的影响（丁煌，2004）。

基于此，本文拟解决的问题为：政策治理范式下，政策合法性构成要素是什么？如何获取、保持与维护？如何影响政策执行？为了回答这些问题，本文将依据公共政策变革过程建立政策合法性分析框架，并以设施农业政策在优成农场的落地过程为案例来揭示其运行机理。

二、公共政策过程变革与合法性扩散：分析框架的构建

公共政策有效执行必须“唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”（韦伯，1997）。然而，“借助什么机制，一个适宜的合法化之建立才能被完成？”（哈贝马斯，1989）不同的公共政策范式给予了不同的回答。

（一）政策管理范式与输入—输出合法性框架

政策管理范式建基于以管理为内核的政策经验基础之上。在政策管理范式中，政策执行过程为政策主体将政策内容强制性地适用于政策客体，以实现政策主体利用政策工具对政策客体的征服以及对政策客体行为的改造等目标。

政策管理范式下的政策合法性划分为输入和输出合法性。前者指的是公共政策系统中输入端的合法性，主要关注决策制定者，由公共参与质量、公共政策对公民所关注问题的回应性等标准来判断；后者指的是公共政策系统中输出端的合法性，主要关注公共决策内容，由公共决策的有效性、问题解决程度等标准来判断（Scharpf，1999；Schmidt，2013）。

政策管理范式中，输入合法性和输出合法性处于零和博弈状态。宏观层面，输入合法性的建构以代议制民主体制的确立为前提，其逻辑为“假如政府当选，则政治家和文官就具有了特殊的合法性”（Stoker，2006）。微观层面，既有理论往往假定输入合法性和输出合法性可以被权衡折中，既有政策实践往往通过良好的政策效果来抵消公众参与的不足，或者用公共参与来弥补政策产出。两者之间的零和博弈状态往往为政策失败或政策偏差埋下了伏笔。

（二）政策治理范式与全过程合法性框架

二十世纪七八十年代，公私边界开始日趋模糊（Hood and Schuppert，1988；Aulich，2011），推动了政策范式由管理向治理的变革。在政策治理范式中，公共政策利益相关者呈现出主体间性关系；公共政策过程成为了多元主体之间的交互性活动；公共政策内容成为了多元主体间交互性调适的产物，多元主体在公共政策场域中形成了共在关系。

政策治理范式中，合法性叙事处于共建共享状态，形成了政策合法性的第一次扩散。

过程合法性是第二次扩散的结果。它聚焦于公共政策过程质量，关注的是多元主体间的互动行为及其规则体系。过程合法性认为政策过程应该具有效能、开放、包容、透明、责任等特性，它不仅关注负责、透明和可准入的程序制度，更关注多元主体之间富有成效的协商讨论与良好互动协调关系，关注多元主体间的互动如何增进或削弱公共政策合法性。

过程与输入、输出合法性的有机结合，建构了政策治理范式下全过程合法性体系。就中介作用而言，过程合法性通过架构输入和输出合法性，使得公共政策过程成为了一个完整闭环。较高的过程合法性并不能弥补较低的输入和输出合法性，但较低的过程合法性可能会削弱较高的输入和输出合法性。就调节作用而言，过程合法性强调多元参与者之间的互动质量与制度建构质量，直接决定着公共政策输入与输出之间的转换程度。政策治理实践中的输入和输出合法性具有了新内涵。

综上所述，公共政策由管理范式向治理范式的转型重塑了公共政策执行过程，重构了公共政策合法性框架和建构方式，推动了合法性建构由政府向多元主体、由政策制定向政策全过程的双重扩散。公共政策合法性叙事形成了立体的全过程的研究脉络与框架。

三、优成农场个案实践与机理

（一）政策偏差伏笔与政策输入合法性重心失衡

政策管理范式下，公共政策合法性往往来源于其形成的政治过程，其执行仅关乎政策合法性自上而下的传递。政策治理范式下，政策合法性逐渐扩散到了公共政策全过程，在合法性获取的纵向机制中嵌入了横向机制。即科层制中的各个层级不仅承担着执行使命，更承担着合法化使命。

无论是前期设施农业政策落地还是后期“大棚房”整治政策落地，其合法性的获取都遵循了类似逻辑，即纵向的科层制内获取为主，横向的社会获取为辅。这种政策合法性获取机制导致政策执行主体仅限于政府而没有建立政策执行网络。因此，难以构建利益相关者对政策的自觉服从机制。

设施农业政策执行异化、“大棚房”问题的形成原因，根源上是公共政策输入合法性的虚化。即下级政府仅仅承担了政策执行职能，忽略了政策合法性建构职能；下级政府仅仅将利益相关者视为政策客体，没有形成政策合法性建构网络。

（二）政策偏差根源与政策过程合法性遭遇消解

政策管理范式下，公共政策的执行往往是外生制度内嵌于社会基础的过程，可能产生政策悬浮于社会情景之上的问题。政策治理范式对公共政策过程的强调，可以使公共政策从其开始落地之时起便具有厚实的社会基础。过程合法性一方面通过影响各个利益相关者对政策内容的理解来影响输出合法性，另一方面影响政策主体之间的关系形塑。具体而言，过程合法性可以通过责任、透明、包容性和开放性、公平、正直、公正、强执行力等（Schmidt and Wood，2019）特性来衡量。

1、责任

将责任链条划分为两种类型：纵向责任链条与横向责任链条。前者承继于政策管理范式，后者拓展于政策治理范式。

纵向责任链条主要是指责任在科层制内的传递链条。它以政策文件为链接点，以政策行为为载体。基于科层制特点，设施农业政策的落地过程形成了“批前备案—批后日常监管—违规执法”的完整书面责任链条和政策行为分工体系。批前备案环节，各主体责任履行状况良好。批后监管环节，纵向责任出现了书面规定与政策行为之间的异化。

横向责任链条主要是指政府与其他政策利益相关者之间的责任传递链条。纵向责任的消解可能导致信任危机，影响横向责任履行。秦岭事件前后，政府对于“大棚房”截然不同的处置态度降低了公众的信任和尊重，侵蚀了政策执行的合法性基础。

2、包容性和开放性

公共政策的包容性和开放性承担着使公共政策能够真正“扎根”于社会情景，践行公共政策的公共含义。实践中，包容性和开放性具体表现为利益相关者识别机制和参与式决策过程的建立与完善。它往往发生于社会层面而非科层行政层面，为政策由政府领域进入社会领域搭建了桥梁，其程度决定了利益相关者对政策的认知与认可程度，直接影响政策合法性与政策执行状况。

政策执行主体选择性筛选将庞大的设施农业政策利益相关者简约化为几个特定对象，会导致如下结果：一方面，推动了政策责任主体和内容的简约化，削弱了设施农业政策执行的社会基础。另一方面，在资本逐利本性的加持下，容易导致经营者对惠农政策的理解存在碎片化和功利化倾向。这些倾向可能导致公众感知的政策内容与实际政策内容相悖，进而导致政策输出合法性建构的失败。

（三）政策偏差矫正与政策输出合法性的修补

政策治理范式要求公共政策赋予利益相关者以更多合法性，要求从赋予利益相关者更多合法性的角度来考量输出合法性。

前期的设施农业政策落地过程出现了偏差，导致政策输出合法性程度较低。原因在于政策过程合法性的消解以及资本的逐利本性强化了利益相关者对政策碎片化理解的功利化利用，使得农场经营者在国家宏观政策导向与微观政策规定之间产生了认知偏差。

从短期政策效果来看，后期的政策输出合法性程度较高。但是，整治效果的实现建立在设施农业政策利益相关者主体性关系基础之上，而非建立在主体间性关系基础之上。

通过利益补偿来修补政策合法性，暗含了基层政府务实主义合法性建构逻辑。在公私界限日益模糊的政策实践中，对公共利益的追求不能通过否定私性动机和意图来实现，而是要活用“私”，通过“私”的参加来开拓“公”，达致“公私融合”（翟军亮等，2019）。因此，基层政府以利益激励来推动政策执行无可厚非。但问题的关键在于基层政府将政策合法性建构于利益交易基础之上，且没有推动这种合法性建构基础向规范认知基础转型。

政策合法性理论假设基本上在案例中得到了体现。第一，政策合法性建构处于过渡状态，基于政策治理的政策合法性建构形态初显。第二，过程合法性的中介和调节作用尚未得到有效发挥。第三，由于聚焦于政策治理过程质量，过程合法性赋予了输入合法性和输出合法性新的内涵和实践基础。

四、结论与讨论

本文构建了输入—过程—输出的公共政策合法性分析框架，通过案例分析认为，政策过程变革与政策合法性扩散相得益彰，共同推动了公共政策运转的转型升级。在公共治理时代，公共政策有效落地的关键在于全过程合法性的建构与维护，公共政策偏差根源在于公共政策全过程合法性建构的虚化。案例中，地方政府拘囿于传统的政策管理思维，重单维单向执行轻交互式合法性建构，实践中更多地是采用了基于利益的务实主义建构方式，出现了输入合法性重心失衡、过程合法性消解、输出合法性利益主导等问题。

本文拓展了传统公共政策合法性建构理论，推动了政策管理范式向政策治理范式转型，为学界关于公共政策执行的经典研究注入了新鲜血液。传统的公共政策合法性建构植根于代议制体系，强调政治的赋予意义，适用于等级管理时代。政策治理范式中，公共政策合法性由政府垄断状态扩散为多元主体间共建共享的交互式建构状态，由输入合法性和输出合法性扩散为全过程合法性。这种基于公共治理的交互性建构，从根本上改变了公共政策的执行逻辑，赋予了政策执行以合法性建构内涵。

本文推进了基于政策治理的政策执行与政策合法性理论的本土化研究，为农村公共治理时代的公共政策落地及其合法性建构提供了借鉴。在农村场域，农地“三权分置”所引致的农村公共治理时代的来临以及农村公共政策利益相关者的迅速崛起正在推动农村公共政策范式从管理向治理的转型。

本文的政策启示在于：第一，要推动公共政策思维从管理到治理的转型，将公共政策合法性建构贯穿于公共政策执行全过程。政策管理的目标在于效率，政策治理的目标在于创造公共价值。第二，要推动公共政策执行主体角色从单一的政策执行者向政策议程召集人、合法性建构者转型，赋予更多利益相关者以合法性。第三，通过合法性建构来培育利益相关者行为合规的内驱动力并规制其非合规行为，推动公共政策合法性建构基础由利益基础向规范基础转型，对推动政策有效执行显得尤为重要。

原文刊发：《中国农村观察》2021年第1期